Requiem pour l’Assurance chômage

Tribune

Bruno COQUET
Expert du marché du travail

L’assurance chômage avait besoin d’être adaptée au marché du travail contemporain. La réforme lancée au cours du dernier quinquennat a pris la forme d’une fusée à deux étages : une réforme institutionnelle, suivie d’une réforme paramétrique. Mais l’ensemble a fait long feu, car si l’assurance chômage en sort plus économique, son efficience est fortement amoindrie en raison d’une perte de sens, d’un alourdissement des prélèvements au profit du budget de l’État et de règles pour le moins confuses.

Institutions et financement : une réforme à visée budgétaire

La réforme institutionnelle a été rondement menée. Pour obtenir « l’amélioration du pouvoir d’achat de tous les travailleurs » (« salariés, indépendants et fonctionnaires ») « sans que cela ne revienne plus cher aux employeurs » la LFSS 2018 a instauré une « exonération » des cotisations salariales en contrepartie d’une hausse de la CSG, « sans aucun impact sur les droits sociaux des intéressés¹. »

Mais à peine quelques semaines plus tard les cotisations salariales disparaissaient de la liste des ressources allouées à l’assurance chômage². L’exonération devient ainsi une suppression qui métamorphose les droits sociaux. Comme l’explique le Président de la République devant le Congrès : cela « transforme la philosophie même de notre solidarité nationale, [qui] est de moins en moins une assurance individuelle » « assortie d’un droit de tirage, financée par l’ensemble des contribuables […] l’assurance chômage aujourd’hui n’est plus du tout financée par les cotisations des salariés » si bien qu’il « n’y a plus un droit au chômage, au sens où l’entendait classiquement, il y a l’accès à un droit qu’offre la société mais sur lequel on ne s’est pas garanti à titre individuel, puisque tous les contribuables l’ont payé³. » Fin de l’assurance chômage contributive, place à l’assistance chômage redistributive.

Dans une économie sociale de marché, rien ne justifie pourtant qu’un instrument qui peut fonctionner sous le régime de l’assurance mutualisée (par nature redistributive envers les assurés dont le risque est le plus élevé) soit incorporé dans le grand ensemble de la redistribution. Fut-ce au prétexte de la solidarité. D’ailleurs quelques jours auparavant le Président n’avait-il pas pointé l’inefficacité de « la politique sociale » dans laquelle l’État « met un pognon de dingue […] et les gens ne s’en sortent pas ». Plus coûteuse, moins efficace, la politique sociale, alors pourquoi y incorporer l’assurance chômage ?

Pour des raisons budgétaires ? L’État a depuis longtemps pris l’habitude de puiser dans les ressources de l’assurance chômage pour débudgétiser des dépenses publiques relevant de l’impôt (subvention à Pôle Emploi, aux secteurs culturels, régime des frontaliers, etc.). En effet, le droit commun de l’assurance chômage (celui qui est l’objet de toutes les réformes) a toujours été excédentaire de 3 milliards d’euros chaque année en moyenne dans les 25 ans qui ont précédé la crise sanitaire, quelle que soit la conjoncture, malgré ses défauts et la charge croissante des contrats courts. Mais bien qu’elle fût en dehors du champ de compétences des partenaires sociaux gestionnaires de l’Unédic cette pratique a fini par être questionnée dans les conventions d’assurance chômage, tant il était évident qu’elle était la seule cause du déficit de l’Unédic. Cette ressource extra-budgétaire devenant plus aléatoire, l’État s’est donc assuré la mainmise sur les recettes de l’assurance chômage et sa trajectoire financière.

Pour une meilleure gouvernance ? Dans cette première phase il n’en est pas question, bien au contraire : dès avant le lancement de la réforme paramétrique, de nouvelles charges échoient à l’Unédic, à ressources constantes (subvention à Pôle Emploi accrue de 10 %, indemnisation des indépendants et des démissionnaires). Et plus tard, un tiers du coût du dispositif d’activité partielle créé pour faire face à la crise sanitaire sera affecté à l’Unédic au motif qu’éviter du chômage évitait des dépenses d’indemnisation (contresens inouï sur ce qu’est le stabilisateur automatique de l’assurance chômage). Autant de taxes sur l’épargne de précaution constituée par les salariés pour se protéger des conséquences du chômage, ce qui ne correspond pas exactement à la meilleure gouvernance que ceux-ci peuvent attendre de leur régime d’assurance.

Paramètres et incitations : une réforme performative

La réforme paramétrique visait à « simplifier le droit, réformer l’assurance chômage pour en faire un droit universel », « combattre la précarité en responsabilisant les employeurs par la création d’un bonus-malus », en contrepartie « d’exigences nouvelles pour chacun⁴. » Et toujours que le travail paie plus que le chômage (ce qui était déjà le cas).

Les exigences nouvelles sont mises en œuvre sans attendre les nouvelles règles⁵. Pour le reste, les ambitions buttent sur un diagnostic fruste (dit « partagé », même s’il a toujours été impossible d’en trouver trace), de nombreux a priori, et l’essentiel, c’est-à-dire l’indispensable précision des détails techniques qui s’est retrouvée noyée dans un juridisme plus amphigourique que jamais⁶.

Évidemment, des règles absconses et imprécises ne peuvent stimuler des incitations maîtrisées, parce que les usagers ont peu de chances de les comprendre. D’autant plus que certaines des règles cardinales poussent en réalité en direction opposée des effets recherchés. Ainsi, par exemple⁷ :

• La restriction de l’éligibilité qui visait à décourager la récurrence en contrats courts touche très majoritairement des chômeurs issus de contrats longs assortis de fractionnements très brefs.

• Le calcul du salaire de référence amplifie les défauts des règles d’éligibilité, supprime la notion de taux de remplacement et de durée des droits, qui sont les deux clés de voûte de la protection et des incitations diffusées par l’assurance chômage. Et avec la nouvelle règle, jamais la reprise d’emploi ne paie plus après la réforme qu’avant elle.

• La dégressivité, sanction populaire, forcément économique à court terme, produit des effets nocifs pour les chômeurs concernés, mais aussi ceux qui ne le sont pas, et pour le régime d’assurance dans son ensemble, effets biens documentés dans la littérature économique.

• Le bonus-malus ne concernera que 3 secteurs d’activité où quelques milliers de contrats courts sont en jeu quand plusieurs dizaines de millions étaient visés. Les entreprises n’utilisant jamais un seul contrat court ne sont pas celles qui paieront le moins de cotisations.

L’apothéose annoncée s’est perdue dans le verbe et la confusion.

Recommencer, avec méthode

Une gouvernance clairvoyante ne consiste pas à se disputer le pouvoir et les budgets, ni couper de manière obsessionnelle dans les dépenses au mépris des conditions de leur efficacité : on pourrait d’ailleurs démontrer par l’absurde qu’il est possible d’économiser 40 milliards d’euros par an en supprimant ce qu’il reste d’assurance chômage. Et après ? La bonne gouvernance, et c’est ce qui précisément est difficile techniquement et politiquement, consiste à établir des objectifs simples et des règles optimales – c’est-à-dire ni trop, ni trop peu « généreuses » – pour les atteindre.

Aller de l’avant nécessite donc de revenir sur les changements institutionnels et paramétriques adoptés ces dernières années, mais évidemment pas pour restaurer les règles antérieures et leurs nombreux défauts. Il faut engager un travail minutieux, méthodique, basé sur un diagnostic complet, transparent, partagé, puis reprendre une par une et sans a priori les règles, examiner les solutions possibles et leurs conséquences, tout en préservant une cohérence d’ensemble. Une œuvre d’envergure, possible et nécessaire.

¹ PLFSS 2018, Annexe 6.

² L’article 54 du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, modifie alors l’article L5422-9 du Code du travail.

³ Discours du Président de la République devant le parlement réuni en congrès à Versailles (10 juillet 2018).

⁴ Citations extraites du programme du candidat E. Macron en 2017.

⁵ Décret du 28 décembre 2018 relatif aux droits et obligations des chômeurs.

⁶ Un décret de 156 pages de décret au format journal officiel auxquelles s’ajoutent 300 pages de circulaire d’application pour le seul règlement général hors annexes).

⁷ Les points résumés ci-après, ainsi que les questions de gouvernance ou de financement, sont documentés en détails dans de nombreuses publications (Policy briefs, documents de travail, notes, etc.) disponibles à l’OFCE.

Bibliographie

COQUET Bruno [2022] « Les deux réformes de l’assurance chômage » Etude de l’OFCE n°3-2022..

COQUET Bruno [2021] « Main basse sur l’assurance chômage » L’économie française en 2022, La Découverte, coll. Repères..

COQUET Bruno [2020a] « Comment déterminer le salaire de référence des chômeurs indemnisés ? » Sciences-Po-OFCE Working Paper n°30/2020.

COQUET Bruno [2020b] « Dégressivité des allocations chômage : que peut-on en attendre ? » Sciences-Po-OFCE Working Paper n°27/2020.

COQUET Bruno, Éric HEYER [2019] « Contrats courts : trop de règles, pas assez d’incitations économiques  » L’économie française en 2020, La Découverte, coll. Repères..

COQUET Bruno [2019] « Quelle gouvernance pour l’assurance chômage ? », OFCE, Policy Brief n°57 Juin.

COQUET Bruno, Éric HEYER [2018] Pour une régulation économique des contrats courts sans contraindre les entreprises, en préservant l’assurance chômage. Rapport au Sénat.

COQUET Bruno [2018] « Où va l’assurance chômage ? » L’économie française en 2019, La Découverte, coll. Repères.

COQUET Bruno [2017] « Obliger les chômeurs indemnisés à reprendre un emploi ? La bonne mesure », OFCE, Policy Brief n°21.

COQUET Bruno [2016a] « Dégressivité des allocations chômage : une réforme ni nécessaire ni efficace » OFCE, Policy Brief n°4.

COQUET Bruno [2016b] « Dette de l’assurance chômage: quel est le problème ? » Note de l’OFCE n°60.

COQUET Bruno [2016c] « Secteur public : l’assurance chômage qui n’existe pas » Note de l’OFCE n°59.

COQUET Bruno [2016d] « L’assurance chômage doit-elle financer le Service Public de l’Emploi ? » Note de l’OFCE n°58.

GOUVERNEMENT [2018] Document de cadrage en vue de la négociation de la Convention d’assurance chômage. Septembre.

UNEDIC [2020] Évolution des règles d’assurance chômage. Impact des évolutions au 1^er avril 2021.

UNEDIC [2019] Impact de la réforme de l’assurance chômage 2019, Septembre.

UNEDIC [2018] L’assurance chômage : dossier de référence de la négociation 2018. Novembre.