Tribune
Anaïs FOSSIER
Responsable des études du CRAPS
Définie par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) comme « un état de complet bien-être physique, mental et social, qui ne consiste pas seulement en une absence de maladie ou d’infirmité » la santé, associée à la notion de bien-être, est envisagée de manière globale.
Il ne s’agit donc plus, comme l’écrivait Paul Valéry, de l’appréhender comme le simple « silence des organes ». Aujourd’hui, confrontés à un environnement évolutif et mouvant, les employeurs publics doivent faire face à l’émergence de nouveaux risques qui ont une incidence forte tant sur la santé mentale que sur la santé physique de leurs agents.
Les restructurations organisationnelles régulières, les réformes successives, le stress au travail, le vieillissement des personnels, les évolutions technologiques et l’augmentation des violences et incivilités sont autant de facteurs qui concourent à une dégradation des conditions de travail et à un absentéisme important des agents. Absentéisme qui s’avère problématique au regard du coût financier qu’il engendre pour l’État, les collectivités territoriales et le secteur hospitalier qui doivent à la fois supporter la rémunération des agents absents et le coût de leur remplacement. La problématique de l’absentéisme dans la fonction publique présente ainsi un enjeu majeur en termes de prévention car les absences – outre l’aspect économique – sont génératrices de coûts indirects puisqu’il faut réadapter l’organisation au sein des services, remplacer la personne, sans oublier la gestion administrative de ces absences. À titre d’exemple, en 2015, près de 42 millions de journées d’absence ont pesé sur le budget des collectivités, en 2016, plus d’un agent sur trois a eu a minima un arrêt maladie dans l’année : 34 % dans la fonction publique d’État, 37 % dans la fonction publique territoriale et 38 % dans la fonction publique hospitalière, contre 30 % des salariés du secteur privé2.
Une situation qui s’explique notamment par une culture de la prévention « moins outillée et moins développée » dans le public que dans le privé, précise la députée LREM, Charlotte Lecocq, qui constate également que les données sur la santé et la qualité de vie au travail des agents sont « éparses, pas rassemblées et partagées ». Cette absence de données exhaustives et fiables – nécessaires à l’élaboration de plans de prévention pertinents et efficaces – rend l’évaluation de la performance du dispositif de santé et de sécurité au travail (SST) extrêmement complexe et ne permet pas d’avoir une vision globale de l’état de santé des fonctionnaires et de l’ampleur des accidents du travail et des maladies professionnelles (AT-MP) au sein de chaque versant de la fonction publique.
Toutefois, s’il est aujourd’hui difficile d’avoir une vision globale de leur état de santé, l’étude réalisée par l’institut BVA pour MFP Services3 – acteur de la prévention de la fonction publique – nous apporte un éclairage sur le sujet. Le Baromètre santé publié en juillet 2019 met ainsi en exergue une proportion alarmante d’agents déclarant souffrir de troubles psychosociaux ou musculosquelettiques.
Plus en détail, 70 % des fonctionnaires interrogés souffrent d’au moins un trouble musculosquelettique, les maladies métaboliques du cœur ou des artères et les maladies respiratoires sont quant à elles en augmentation. Par ailleurs, côté addictions, l’étude révèle4 un recours excessif des agents – notamment de catégorie C – aux benzodiazépines (utilisés contre l’anxiété et les insomnies) puisque trois fonctionnaires sur dix ont déclaré en avoir consommé au cours des douze derniers mois.
Le constat est préoccupant, le défi de taille. À cet égard : « il faut aller sur les lieux de travail pour prodiguer des actes à ceux qui ne vont pas voir le médecin d’eux-mêmes », « il faut faire de l’action de proximité », préconise Bruno Caron, président de MFP Services, structure mutualiste qui, dans la lignée des recommandations de la Stratégie nationale de santé (SNS) met en place des actions de prévention de « santé publique en milieu professionnel » dédiées aux actions de santé publique portées dans l’intérêt général.
Dans cette optique, des campagnes de dépistage, de vaccination et des actions de lutte contre les addictions – à l’instar de la lutte contre les benzodiazépines – sont menées. Ces actions préventives présentent un intérêt certain, puisque la campagne massive de vaccination et de dépistage lancée en 20175 en milieu professionnel a révélé que plus de 90 % des participants ont jugé ces actions utiles pour leur bien-être au travail et pour l’amélioration de leurs conditions de santé et 57 % des agents ont reconnu qu’ils ne se seraient pas fait vacciner si l’administration ne l’avait pas proposé.
Toujours est-il que, si la santé au travail est un élément fondamental et qu’il faut « veiller à ce que les politiques de prévention permettent à l’ensemble des agents d’être en meilleure santé et mieux protégés6 », elle ne saurait s’entendre seule. Transversalité oblige, donc, puisque la santé au travail est une composante entière de la santé publique et que les facteurs d’origine professionnelle qui influent sur la santé des individus sont nombreux, à l’instar des risques psychosociaux qui se trouvent « au confluent du travail et de la santé, en rapport direct avec l’organisation du travail », souligne Carole Chapelle, secrétaire générale adjointe de la CFDT-Fonctions publiques.
Chacun l’aura donc compris, que la maladie soit d’origine professionnelle ou non, les conséquences, elles, ne font pas la distinction. Dès lors, à l’heure où la santé au travail dans la fonction publique n’est pas envisagée comme un élément clé des politiques de santé publique et que les actions de prévention et de promotion de la santé au travail sont globalement peu mises en œuvre dans les administrations, il semble impératif que la santé des agents de la fonction publique soit intégrée au cœur d’une stratégie globale de santé publique, en diffusant par exemple des plans de prévention sur les grandes thématiques de santé publique dans les administrations. Pour ce faire, les acteurs de la prévention – pour pouvoir impulser des politiques de prévention à grande échelle et ciblées, au regard des singularités propres à la fonction publique – ont tout intérêt à coopérer et à se coordonner (les actions de chacun devant être bien définies). Il apparaît alors nécessaire, comme le préconise le rapport Lecocq, d’associer plus étroitement les mutuelles à la conception et à l’instauration des dispositifs de SST, car « s’il manque encore une volonté des employeurs publics », « les mutuelles sont en capacité de développer des actions de prévention », rappelle Serge Brichet, président de la Mutualité fonction publique (MFP).
Prévention qui, rappelons-le, aura pendant de longues années été reléguée au second plan d’un système de santé – culturellement – centré sur le curatif. Pourtant, alors que les démarches préventives des risques peuvent être envisagées comme des vecteurs de performance économiques et humains, l’on constate que la prise en considération de la question de la santé au travail dans la fonction publique comme l’une des priorités managériales s’est imposée plus tardivement que dans le privé.
Une prise en considération tardive sur ce sujet, qui s’explique notamment par des insuffisances en matière de formation et de sensibilisation des managers à ces questions. Insuffisances qui se matérialisent bien souvent par des difficultés à concevoir et appréhender l’organisation du travail, à détecter les situations délicates et à y apporter des solutions adéquates. D’ailleurs, « les conflits au travail, l’évolution des compétences individuelles, les cas d’inaptitude professionnelle ou médicale, la lutte contre le harcèlement, sont très mal gérés », déplore Benoit Arvis, avocat au barreau de Paris.
Pour autant, les managers « font ce qu’ils peuvent avec des orientations et des objectifs tenus », estime Charlotte Lecocq, qui souligne – dans le rapport sur la santé au travail dans la fonction publique – que si « les responsables de service rencontrés sont conscients de l’importance de veiller au bien-être au travail de leurs agents, tant pour des raisons de respect de la réglementation et d’efficacité que pour des raisons que l’on pourrait qualifier de morales, tous rappellent que la finalité première de leur mission est d’accomplir le service pour lequel ils sont nommés »…
Il apparaît, d’autre part, que l’une des faiblesses de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique a trait au manque de réflexion et de perspectives en ce qui concerne les parcours professionnels des personnels en fin de carrière, alors même que la fonction publique est vieillissante. Un manque de réflexion qui concourt grandement à favoriser les problématiques de santé des agents et donc l’absentéisme. En outre, les responsables des ressources humaines doivent aussi se saisir de la question de la reconversion des agents impactés par le progrès numérique, puisque ce dernier vient modifier l’organisation du travail. Une modification organisationnelle pouvant se traduire par une détérioration des conditions de travail et, donc, de la santé.
Malgré ces difficultés notoires, les enjeux relatifs à la prévention sont généralement mieux considérés par les employeurs publics qui, comme dans le privé, ont l’obligation de garantir la santé, et la sécurité au travail de leurs agents. Les obligations légales demeurent néanmoins très souvent perçues comme un fardeau par les employeurs qui déplorent un système complexe et peu lisible. Et pour cause : si les dispositions qui s’appliquent à la fonction publique s’appuient sur les principes généraux du Code du travail, des textes spécifiques s’appliquent à la fonction publique d’État et à la fonction publique territoriale7. En outre, deux accords8 signés en 2009 et en 2013, visant à redonner une dynamique à la politique de SST dans la fonction publique et à développer les démarches de diagnostics et de prévention relatifs aux risques psychosociaux, s’appliquent aux trois versants de la fonction publique.
In fine, les principes généraux relatifs à la protection de la santé et de la sécurité au travail définis dans le Code du travail, les textes propres à chaque versant de la fonction publique et les deux accords de 2009 et 2013 constituent un corpus juridique riche qui, s’il réunit les conditions nécessaires à la mise en œuvre d’une politique de santé au travail efficace, obère largement l’efficacité de la politique de prévention des risques professionnels, par sa complexité.
Toutefois, si de nombreux employeurs publics pour accompagner les transformations dans la fonction publique et anticiper leurs effets sur les conditions de travail, intensifient leurs efforts en matière de prévention – et notamment des risques psychosociaux – des lacunes subsistent dans la prévention des risques professionnels au sein des administrations et dans le suivi médical des agents. Édouard Philippe, alors Premier ministre, soulignait d’ailleurs dans sa lettre de mission du 6 mars 20199 que si les diagnostics sont établis, « les plans d’action en prévention primaire (des risques psychosociaux) s’avèrent insuffisants ».
Une situation problématique puisque cette dernière a pour objectif d’éliminer les risques « à la source » et doit par conséquent être privilégiée. La prévention secondaire et tertiaire ayant par définition une portée plus restreinte. Des plans insuffisants, donc, notamment en matière de prévention des risques psychosociaux10, comme le souligne l’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail (ANACT). En effet, si « la plupart des structures administratives de taille moyenne ou plus ont réalisé un diagnostic, dans la majorité des cas, cependant, la démarche s’est arrêtée là : on note une difficulté générale à dépasser le stade du diagnostic et à passer à l’action ».
Et, si, malgré tout, « des plans d’action sont élaborés, ceux-ci restent essentiellement tirés vers des actions de prévention secondaire ou tertiaire » telles que la mise en place de cellules d’écoute et de formation à la gestion du stress, regrette Philippe Douillet, chargé de mission à l’ANACT, précisant qu’il reste difficile de « traiter des questions d’organisation du travail et de management ». Un phénomène qui s’explique, entre autres, par « des fonctionnements encore très centralisés, des conduites de changement très nombreuses en parallèle, des cloisonnements forts entre services, des marges de manœuvre réduites au plan local et un défaut de culture sur les questions d’organisation ».
Par ailleurs, d’importants déséquilibres en termes d’offre de suivi médical et d’accompagnement au sein des territoires, entre le secteur privé et le secteur public et également au sein des trois versants de la fonction publique, sont constatés. À titre d’exemple, la situation des enseignants est extrêmement parlante puisque ces derniers n’ont pratiquement aucune visite médicale au cours de leur vie professionnelle. D’autre part, la faible attractivité du secteur public engendre une pénurie de médecins de prévention et introduit de facto une concurrence accrue entre le secteur privé et le secteur public, dont les petites collectivités sont souvent « les grandes perdantes ».
Une concurrence accrue qui occasionne alors de fortes inégalités d’accès au suivi médical et à la prévention des risques entre les agents et qui ne permet pas toujours aux employeurs d’honorer leurs obligations en ce qui concerne la santé au travail. De manière générale, dans la fonction publique, peu de dispositifs incitent à la prise en charge des problématiques de santé et de sécurité au travail, puisque le modèle actuel est encore grandement ancré dans une culture de réparation, nuisant ainsi au déploiement d’une politique de prévention adaptée aux conditions de travail des agents.
Pour conclure, « embarquer la fonction publique dans une véritable stratégie de performance globale » suppose que la santé, la sécurité et la qualité de vie au travail11 soient envisagées comme des vecteurs de performance tant pour les administrations que pour les agents et suppose, par conséquent, une ambition politique forte. Il faut, en effet, veiller à ne pas perdre de vue que préserver la santé et la qualité de vie au travail de celles et ceux qui œuvrent pour l’intérêt général, c’est améliorer la qualité du service rendu aux citoyens. Pour autant, si la prévention dans la fonction publique est indispensable tant pour améliorer la durée et la qualité de vie des agents que pour réduire les financements octroyés aux soins, force est de constater que la culture de la prévention des risques y est encore trop peu présente.
Toutefois, puisque « le sage ne s’afflige jamais des maux présents, mais emploie le présent pour en prévenir d’autres12 », la santé doit être davantage appréhendée à travers une logique préventive, bien plus qu’à travers la logique réparatrice toujours prééminente aujourd’hui. Trop souvent considérée comme une charge, la prévention doit être envisagée comme un investissement de long terme, comme une idée d’avenir. Or, sans un changement radical de paradigme « nous continuerons à ressasser les mêmes antiennes, à rabâcher les mêmes poncifs sans que sur le fond rien ne bouge13 ».
* Francis Blanche.
2 Enquête Conditions de travail – Risques psychosociaux. 2016.
3 Gestion sociale. « Baromètre santé des fonctionnaires : alerte aux TMS et aux troubles du sommeil ».
4 Au regard du deuxième Baromètre portant sur la santé des fonctionnaires, réalisé par MFP Services.
5 Infoprotection. « Prévention santé des fonctionnaires : premières campagnes de vaccination ».
6 Olivier Dussopt, ancien secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics.
7 Annexe 2 du rapport « Santé, sécurité, qualité de vie au travail dans la fonction publique : un devoir, une urgence, une chance ».
8 Le premier accord sur la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique a été négocié en 2008 et signé le 20 novembre 2009. L’accord-cadre sur la prévention des risques psychosociaux (RPS) a été signé le 22 octobre 2013.
9 Lettre de mission remise par Édouard Philippe à Charlotte Lecocq pour la rédaction d’un nouveau rapport sur l’amélioration de la prévention des risques professionnels dans la fonction publique.
10 Les risques psychosociaux étant entendus comme « les risques pour la santé mentale, physique et sociale, engendrés par les conditions d’emploi et les facteurs organisationnels et relationnels susceptibles d’interagir avec le fonctionnement mental ». Rapport Gollac.
11 Rapport « Santé, sécurité, qualité de vie au travail dans la fonction publique : un devoir, une urgence, une chance ».
12 La vie et la mort du roi Richard II (1595), III, 2, L’Évêque. William Shakespeare.
13 Crapslog. Novembre 2020. Guy Vallancien, membre de l’Académie de médecine.
